11月1日財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》(財(cái)建[2012]847號)，成為我國頁巖氣開發(fā)利用的又一標(biāo)志性大事。
1981年美國出臺《原油意外獲利法》，根據(jù)其第29條，通過退稅補(bǔ)貼規(guī)定等辦法扶持頁巖氣、煤層氣開發(fā)利用。受此政策刺激，2011年美國頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到約1700億立方米、煤層氣約540億立方米，煤層氣和頁巖氣產(chǎn)量占美國當(dāng)年天然氣產(chǎn)量的約35.93%。2006年我國出臺了國辦發(fā) [2006]47號文，成功地推動(dòng)了煤層氣開發(fā)利用，2011年我國煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)量突破100億立方米，達(dá)到125.34億立方米，其中地面開發(fā)煤層氣20.71億立方米。我國此次出臺的頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策將推動(dòng)形成頁巖氣開發(fā)利用的熱潮。
黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視頁巖氣開發(fā)和鼓勵(lì)政策。胡錦濤總書記親自向國家工程院部署頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)利用戰(zhàn)略研究課題。溫家寶總理、李克強(qiáng)副總理多次作出重要批示，指示加快開發(fā)我國頁巖氣。2012年以來頁巖氣政策出臺頻率很高。3月17日發(fā)布了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃 2011-2015》;7月13日國土資源部發(fā)布頁巖氣儲量評價(jià)規(guī)范(征求意見稿);9月25日國土資源部發(fā)布頁巖氣區(qū)塊第二輪招標(biāo)公告;10月14日國家發(fā)改委發(fā)布修訂天然氣利用政策，將頁巖氣利用納入鼓勵(lì)范圍;11月1日又發(fā)布了財(cái)政補(bǔ)貼政策。
筆者認(rèn)為，建立一體化頁巖氣政策將成為今后一段時(shí)間的主要任務(wù)。頁巖氣開發(fā)利用需要盡快明確、解決的政策很多，最突出的至少包括對外合作政策、稅收政策、科技政策。第二輪招標(biāo)在政策和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)了對外資和外國企業(yè)的部分開放，外國公司可以通過與中國公司合資而獲得頁巖氣探礦權(quán)，成為頁巖氣礦權(quán)人，從而打破了天然氣、煤層氣只有通過產(chǎn)品分成合同才能實(shí)現(xiàn)合作的傳統(tǒng)模式。中國石油、中國石化已經(jīng)先后與殼牌公司、BP公司簽訂了頁巖氣合作協(xié)議，但是由于缺乏明確的政策，執(zhí)行當(dāng)中一直采取變通的做法，雙方均面臨著重大的政策風(fēng)險(xiǎn)。頁巖氣生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅、頁巖氣技術(shù)引進(jìn)環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅、所得稅等如何支持尚不明確。頁巖氣科技扶持的實(shí)踐雖然已經(jīng)開始，但是缺乏明確的頁巖氣科技政策。提高政策執(zhí)行力度亦是眼前的重要工作�？偨Y(jié)煤層氣開發(fā)利用的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，中央財(cái)政兌現(xiàn)力度很大，落實(shí)程度很高，但其他政策在執(zhí)行中往往會遇到困難，造成扶持政策的直接縮水。財(cái)政部以及財(cái)政部派往相關(guān)省區(qū)市的派出機(jī)構(gòu)任務(wù)很重，需要協(xié)調(diào)、檢查地方政策執(zhí)行的程度，協(xié)調(diào)政策執(zhí)行中遇到的各種新情況。地方政府要學(xué)習(xí)財(cái)政補(bǔ)貼文件，重點(diǎn)做好兩件事，一是全面落實(shí)政策，在兌現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼0.40 元/立方米上發(fā)揮積極作用;二是解放思想，出臺省區(qū)市的頁巖氣補(bǔ)貼政策。此外，還要協(xié)調(diào)相關(guān)煤炭、石油企業(yè)，站在國家能源安全、能源戰(zhàn)略的高度，支持頁巖氣開發(fā)利用，杜絕任何企業(yè)以礦區(qū)重疊為由阻礙頁巖氣勘探開發(fā)工作。
關(guān)心頁巖氣，不忘煤層氣。經(jīng)過16年的努力，我國煤層氣已經(jīng)進(jìn)入了商業(yè)開發(fā)的初級階段。2015年煤層氣產(chǎn)量將達(dá)到300億立方米，初步建成煤層氣產(chǎn)業(yè)體系，2020年將建成成熟的煤層氣市場體系�？梢灶A(yù)計(jì)，在2020年及以前，煤層氣將始終領(lǐng)先頁巖氣并成為最閃亮的非常規(guī)天然氣，在我國煤礦瓦斯治理和構(gòu)建本質(zhì)安全型煤礦、增加清潔能源、減少溫室氣體排放等方面發(fā)揮重要作用。國家在煤層氣領(lǐng)域出臺了系列扶持政策，發(fā)揮了重要作用。從美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，煤層氣的單位成本高于頁巖氣和常規(guī)天然氣，需要進(jìn)一步解放思想，加大扶持力度，提高煤層氣政策的含金量，吸引、鼓勵(lì)全社會資金投資煤層氣，并為頁巖氣開發(fā)積累政策經(jīng)驗(yàn)。
可以預(yù)見的是，頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策，將成為頁巖氣開發(fā)利用新開端的啟動(dòng)力量，將成為煤層氣政策走向完善的新起點(diǎn)。
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