發(fā)改委擬將油價調(diào)整發(fā)布權(quán)交給第三方機構(gòu)
歷經(jīng)14年的油價改革，中國油價始終在模擬市場定價。沒有對石油行業(yè)的改革，油價不可能真正市場化
陳衛(wèi)東任職于
中海油。2004年，他買了一輛排量1.8升的高爾夫，加滿一箱油的費用大概是180元，現(xiàn)在則要400元。
“每周到超市買一次食品，到加油站加一箱油，加油的錢多于買食品的錢。”陳衛(wèi)東說。
北京500萬輛汽車的擁有者，大部分和陳衛(wèi)東一樣，都在感嘆油價飛漲。2012年3月20日，國家發(fā)改委再次上調(diào)成品油價格之后，中國成品油零售價更進(jìn)一步，邁入“8元時代”。3月29日，北京93號汽油售價8.33元/升，97號汽油8.87元/升，0號柴油8.31元/升。
祝昉也是石油業(yè)內(nèi)人士。今年年初他開車在美國內(nèi)華達(dá)州、亞利桑那州、加利福尼亞州轉(zhuǎn)了一圈，親身體驗了美國的低油價——不同州的不同加油站相差約十幾美分，但基本維持在4美元/加侖水平（折合人民幣6元多/升）。
與此同時，三大石油公司近年創(chuàng)下巨額盈利。即使單看煉油，2009年和2010年
中石化盈利都高達(dá)231億元和159億元——這些盈利來自中國消費者。
大部人不像陳衛(wèi)東、祝昉那樣對石油行業(yè)熟悉，能夠理性分析其中原因。網(wǎng)上流傳的“中國油價只升不降的秘密”“中國油價比美國還高”等說法更容易被普通人接受，而主管油價的發(fā)改委也成了眾矢之的。“政府被石油公司綁架，該下調(diào)的時候不下調(diào)，不該漲價的時候漲價”，消費者批評意見鋪天蓋地，迫使發(fā)改委官員不得不出面解釋。
“我可以明確地講，成品油價格每次到上調(diào)時，都非常慎重，并適當(dāng)延后；每次下調(diào)，只要條件一成熟，馬上下調(diào)，從沒有延后過一天。”國家發(fā)改委副主任彭森今年3月在接受媒體采訪時說。他表示，從2008年底到目前為止，國內(nèi)油價經(jīng)過13次上調(diào)、5次下調(diào)，總體漲幅不到80%，但同期
國際油價從每桶40多美元上漲到將近120美元。
中國從1998年開始嘗試成品油價格與國際市場接軌，幾經(jīng)波折終于在2009年5月正式啟動新機制，確定與國際市場接軌原則。而2000年后國際油價一路走高，中國超過一半原油依賴進(jìn)口，國內(nèi)成品油價格水漲船高有合理成份。但中國油價比美國高是否合理，是否真的存在“漲多跌少”，或是“漲易跌難”？中國成品油價格形成機制是否合理？發(fā)改委是否涉嫌人為操控？
從歷史數(shù)據(jù)看，國際油價從1998年年均價12美元/桶，漲到目前120多美元/桶，上漲10倍；同期，中國國內(nèi)汽油出廠價從2100元/噸漲到目前9180元/噸，上漲不到5倍，低于國際油價漲幅。再具體看新成品油定價機制實行的三年多來，國際油價從40美元/桶漲至目前120多美元/桶，上漲3倍多；國內(nèi)汽油出廠價則從5580元/噸漲至9180元/噸，上漲不到2倍。
表面上看，近十年國際油價的漲幅遠(yuǎn)高于國內(nèi)成品油價的漲幅，國內(nèi)成品油價格漲幅一直被發(fā)改委摁住，發(fā)改委挨罵有委屈之處。
但無論是舊的與國際成品油價接軌的管理辦法，還是2008年以后執(zhí)行的新的與國際
原油價格接軌的管理辦法，都給價格管理部門預(yù)留了人工干預(yù)空間，而發(fā)改委在調(diào)價中則綜合考慮了CPI及油企盈利等因素，以至于經(jīng)常出現(xiàn)國際油價上漲時未及時跟漲的情況，而為了緩釋落差，又相應(yīng)出現(xiàn)了國際油價下跌時不跟跌的情形。
這種刻意為之的“低油價”為發(fā)改委招來了罵名，也掩蓋了深藏的種種問題。
從2002年開始，國際油價幾乎以每年10美元/桶的增速上漲，當(dāng)時中國成品油定價本準(zhǔn)備接軌國際成品油價格，卻因考慮油價上漲對其他行業(yè)的影響而遲遲未調(diào)。從2002年到2008年，國內(nèi)成品油價維持每年只調(diào)整兩到四次。猶豫間，國際油價已沖上歷史最高值——147美元/桶，國內(nèi)油價卻維持在6480元/噸。而按照發(fā)改委的說法，6480元/噸僅相當(dāng)于國際油價83.50美元/桶。國際油價與國內(nèi)油價價差拉開。這種該漲時不漲，直接導(dǎo)致了該跌時不跌。
而該漲不漲，使油企承受“政策性虧損”，回頭又給油企財政補貼，導(dǎo)致油企在煉油成本和收益的計算上混亂不清，妨礙企業(yè)真正提高效率。
更重要的是，中國油價一直在被扭曲。過去14年進(jìn)行的中國成品油定價機制改革，從1998年掛靠新加坡成品油到現(xiàn)行機制掛靠三地原油，始終并非真正意義上的市場化定價，而只是一種模擬市場化定價。
真正的市場價格應(yīng)由本地市場上的供需關(guān)系決定，先決條件之一是供應(yīng)市場開放競爭�？墒�，回首1998年中國油價機制改革以來，政府對石油局限于價格管控，忽略了對石油行業(yè)格局進(jìn)行更深入的改革，始終維護(hù)著三大石油公司對行業(yè)上下游、進(jìn)出口全方位的壟斷或寡頭地位。在這個沒有競爭的市場上，消費者沒有自由選擇空間，任何不滿與憤怒都只能向主管調(diào)價閥門的人發(fā)泄。
長期研究石油價格問題的國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副主任鄧郁松告訴財新記者，從1998年推出成品油價改開始，14年的價改之路，說明價改不能解決所有問題，沒有對石油行業(yè)的改革，只有價改是不行的。
但中國還在沿著模擬市場的價改之路往前走。據(jù)財新記者了解，目前已上報國務(wù)院的中國油價機制改革方案包括幾項內(nèi)容：一是縮短國內(nèi)油價隨國際油價變動調(diào)整的周期，加快調(diào)整頻率；二是進(jìn)一步優(yōu)化國內(nèi)油價參照的一攬子國際原油價格，增加WTI掛靠油種；三是定價公式仍由發(fā)改委制定，但將達(dá)到公式條件的調(diào)價發(fā)布權(quán)交給第三方獨立機構(gòu)，比如新華社。
在供應(yīng)市場仍然壟斷在幾大國有石油企業(yè)手里的情況下，定價權(quán)沒有下放給企業(yè)是明智之舉。加快調(diào)整頻率等措施有助于進(jìn)一步完善模擬市場化定價機制，但上述幾項措施落實，發(fā)改委就不會再因油價而身負(fù)罵名嗎？顯然不會。
政府要想不再背負(fù)罵名，應(yīng)該敢于放棄依賴模擬市場化定價，轉(zhuǎn)而尋求建立真正的市場化定價。真正理順油價機制需要對石油行業(yè)格局進(jìn)行調(diào)整，在成品油進(jìn)口、煉化及銷售各個環(huán)節(jié)培育和引入競爭，否則公眾的不滿仍將持續(xù)。
模擬定價里的人工干預(yù)
中國目前的成品油定價機制，主要依據(jù)國家發(fā)改委于2009年5月7日正式頒布《石油價格管理辦法》（下稱《管理辦法》）。這個定價機制在2008年12月19日國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》后就開始實施。2008年12月19日至2009年5月7日間的兩次調(diào)價均參考這一定價機制。
在此之前，中國油價從1998年6月開始嘗試與國際油價接軌，已經(jīng)歷過兩次重要變化：1998年時建立與新加坡成品油價格掛鉤的機制，到2001年10月改變?yōu)榕c新加坡、鹿特丹和紐約三地成品油價格掛鉤。此時，國際原油價格約在每桶30美元上下。
但是，由于中國的成品油供需與國外存在差異，中國試圖將國內(nèi)油價與成品油掛鉤改為與國際原油價格掛鉤。無奈國際油價此后一路高歌，到2008年高漲至140美元/桶，迫使與原油掛鉤計劃遲遲不能落實。
2009年國際油價大幅回落之際，新的石油價格《管理辦法》匆匆推出�！豆芾磙k法》明確中國成品油調(diào)價將參照
布倫特、辛塔和迪拜三地原油現(xiàn)貨價格，當(dāng)這三地原油價格連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%，可以相應(yīng)上調(diào)或下調(diào)國內(nèi)成品油價格。
這實際上是一種模擬市場定價機制，其效果好壞一是看定價公式能否科學(xué)模擬目標(biāo)市場的價格，二是看機制執(zhí)行的好壞，比如，是否被扭曲性操控。
縱觀國際油價歷史數(shù)據(jù)，經(jīng)常有油價急跌情形。發(fā)改委引入移動平均價格概念，出發(fā)點是為了熨平國際油價的劇烈波動，其必然的后果就是滯后性。
假設(shè)某一天（或幾天）原油價格下跌幅度超過4%，但在計算這一天以及往后推22天的移動平均油價時，22天中價格上漲的影響，很可能和基數(shù)比變動率達(dá)不到負(fù)4%，也就達(dá)不到調(diào)價條件。
例如，在2010年10月25日《成品油價格有關(guān)問題的說明》里，發(fā)改委就曾表示：“今年6月1日國內(nèi)汽、柴油降價以來，國際市場原油價格持續(xù)在每桶70美元-80美元之間小幅波動，其間，7月中旬和9月中旬兩次出現(xiàn)降幅接近4%，但由于國際市場油價迅速回彈，最終都未達(dá)到4%的調(diào)價邊界條件。”
有趣的是，發(fā)改委在2011年10月8日亦表示，“如果單純從時點價格比較，國際市場油價從前期每桶120美元的高點回落至目前水平，下降幅度確實早就超過了4%，但從連續(xù)22個工作日移動平均價格看，有一個逐步回落的過程，近日才達(dá)到4%的調(diào)價邊界條件。”
不過，根據(jù)國際機構(gòu)普氏能源的中國市場分析師梁曉欣計算，過去三年來不僅出現(xiàn)多次達(dá)到上調(diào)窗口沒有上調(diào)的情況，也有多次達(dá)到下調(diào)窗口而沒有下調(diào)的情況。2011年1月以來至少有一次是國內(nèi)油價達(dá)到下調(diào)窗口而沒有下調(diào)。不過，這一年國內(nèi)油價到達(dá)上調(diào)油價窗口而沒調(diào)的機會更多，共有四次。
客觀而言，2009年新機制實施以來中國油價走勢基本符合國際原油價格走勢，國際原油價格上漲了3倍，國內(nèi)成品油價格也跟著上調(diào)，價差縮小。但這一機制仍然是政府指導(dǎo)定價，摻入了發(fā)改委的人工干預(yù)。
自由裁量利弊
發(fā)改委不完全按國際市場油價變動來模擬定價，合法嗎？
答案是合法，因為2008年底頒布的新的成品油定價機制里，為人工干預(yù)預(yù)留了空間。根據(jù)《管理辦法》第六條，“當(dāng)國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格。”“可相應(yīng)調(diào)整”而非“必須調(diào)整”，表明主管部門發(fā)改委具有一定自由裁量權(quán)。
依靠這一自由裁量權(quán)，發(fā)改委可以根據(jù)國內(nèi)宏觀形勢，結(jié)合油價變化來調(diào)整國內(nèi)油價，整體而言，從國際油價變動與中國油價調(diào)整的比較可知，過去十年來中國油價走勢與國際油價基本同步上升，但起伏相對國際油價平緩很多。
國際油價從2001年的每桶30美元左右漲至目前的120美元，其間經(jīng)歷過2008年年中高峰時的147美元以及年終低點時的40美元，可謂大起大落。
而以在北京銷售的汽油為例，中國成品油價基本是穩(wěn)步上升，從2001年的每噸3000元左右，爬升至目前每噸9180元，名義價格（不考慮人民幣升值和通脹）漲幅低于國際原油價格的漲幅。
在發(fā)改委看來，這種自由裁量權(quán)的弊端主要在于，有時考慮到CPI（居民消費價格指數(shù)），沒有及時上調(diào)油價。
這種說法并不全面。不嚴(yán)格遵循成品油定價機制，結(jié)果往往有利于石油企業(yè)和投機者，而損害全體消費者福利。
鄧郁松告訴財新記者，由于調(diào)價周期設(shè)置過長，不嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)價公式，往往會對成品油流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生逆調(diào)節(jié)作用，即根據(jù)國際油價走勢，大家都預(yù)期近期國內(nèi)成品油價會上調(diào)，那么經(jīng)銷商就會囤油，獲得無風(fēng)險收益。
現(xiàn)實亦是如此。每當(dāng)市場機構(gòu)根據(jù)調(diào)價公式計算出22個工作日移動平均價格變化率已超過4%，發(fā)改委未宣布上調(diào)油價時，全國各地經(jīng)常會出現(xiàn)成品油批發(fā)商惜售、各地
油庫出現(xiàn)高庫存以及加油站大排長龍出現(xiàn)“油荒”的新聞。
2010年10月25日，發(fā)改委在其網(wǎng)站上承認(rèn)，現(xiàn)行的“價格機制運行中出現(xiàn)了一些問題，如成品油價格調(diào)整周期過長，容易引發(fā)投機行為等。”
另一個問題是，上調(diào)不及時，或調(diào)整幅度不到位，還會間接影響到下調(diào)。
究其原因，
中國石油大學(xué)教授董秀成認(rèn)為，發(fā)改委在上調(diào)油價時，往往考慮宏觀形勢而不上調(diào)到位，例如可能測算應(yīng)該上調(diào)500元/噸，但考慮通脹，發(fā)改委最終只調(diào)價300元/噸。經(jīng)過這樣上調(diào)后，當(dāng)國際油價下跌時，經(jīng)過公式測算發(fā)現(xiàn)到了下調(diào)窗口，可是因為上次上調(diào)未調(diào)到位，導(dǎo)致下調(diào)也難以進(jìn)行。
這一現(xiàn)象在2006年-2008年間油價暴漲暴跌時，暴露得尤其明顯。
2008油價迷思
從國際油價與中國油價的變動圖可以看出，中國油價與國際油價最明顯的一次脫軌發(fā)生在2008年。當(dāng)時，從7月到年底的半年間，國際原油價格狂跌去三分之二，國內(nèi)汽油價格只降了900元/噸，降幅僅為14%。這引起了消費者對中國油價“漲易跌難”的強烈質(zhì)疑。
2008年7月中旬，WTI（美國西得克薩斯中質(zhì)原油）價格達(dá)到歷史最高位147美元/桶，Brent（北海布倫特原油）價格達(dá)到144美元/桶，隨后因次貸危機影響，國際油價大幅跳水。到年末，對中國成品油價具有參考價值的布倫特、辛塔和迪拜三地油價均回落到40美元/桶。短短半年國際油價縮水三分之二。
同期中國成品油價卻只進(jìn)行了一次調(diào)價，發(fā)改委在2008年12月19日，將汽柴油價格分別下調(diào)900元/噸和1100元/噸。以汽油出廠最高限價為例，從6480元/噸下調(diào)到5580元/噸。
顯然，中國成品油價這一階段下調(diào)幅度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上國際原油回調(diào)幅度。
對于民眾質(zhì)疑，2009年7月14日，發(fā)改委在“關(guān)于成品油價格有關(guān)熱點問題的說明”中稱，“國內(nèi)成品油價格不存在漲快跌慢的問題”。發(fā)改委解釋稱，由于國內(nèi)油價長期低于國際市場，為減輕國際市場油價大幅上漲，特別是非正常炒作因素對國內(nèi)市場的影響，2003年開始國家對成品油價格進(jìn)行調(diào)控，成品油價格往往一年只動一兩次，國內(nèi)油價漲幅遠(yuǎn)小于國際市場漲幅。
按照發(fā)改委說法，2008年國際市場油價一度漲至每桶147美元的高點，但國內(nèi)油價從未達(dá)到這個高度，2008年6月20日國內(nèi)成品油價格上調(diào)后，國內(nèi)成品油價格僅相當(dāng)于國際市場原油價格每桶83.5美元，遠(yuǎn)低于當(dāng)時國際市場原油價格每桶130美元的水平。7月國際市場油價攀升至每桶147美元，國內(nèi)油價仍保持穩(wěn)定。國內(nèi)油價大幅度低于國際市場導(dǎo)致
中石油和中石化出現(xiàn)巨額虧損。
市場機構(gòu)分析員大多認(rèn)可發(fā)改委這種說法。鄧郁松告訴財新記者，2004年后，國際油價漲幅很快，本來根據(jù)2001年成品油調(diào)價方式應(yīng)該上調(diào)很多次，可是由于國家考慮其他行業(yè)發(fā)展，從2004年到2008年間并無嚴(yán)格執(zhí)行機制。
僅僅看2006年到2008年的數(shù)據(jù)，國際油價從每桶約60美元漲至140美元以上，上漲超過1倍。同期國內(nèi)汽油零售基準(zhǔn)價僅從每噸5000元左右，漲至每噸6400元，只漲了28%，漲幅的確遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后國際油價。
“上調(diào)時候沒有調(diào)到位，石油企業(yè)承擔(dān)了虧損，價格回落時，就要補償這個虧損。”鄧郁松說，由此導(dǎo)致了2008年下半年未相應(yīng)下調(diào)國內(nèi)油價。
這同時成為幾大石油公司為自身煉油虧損索要財政補貼的有力理由。
但需要追問的是，如果說之前沒有上調(diào)到位，那么石油企業(yè)承擔(dān)的虧損是多少？而2008年該下調(diào)時未下調(diào)到位，這其中又額外給了石油企業(yè)多少利潤？
這筆賬很難算清。
首先，國家財政并不按實際進(jìn)口原油的虧損額來補貼，而是按照成品油價差來補，即煉廠進(jìn)口成品油或外購成品油減去成品油銷售批發(fā)價的價差。
其次，企業(yè)為了多申請補貼，虧損額有可能在不同板塊間騰挪。例如一噸原油進(jìn)入煉油裝置，產(chǎn)品除了汽油、柴油、煤油外，還有乙烯等多種化工產(chǎn)品，煉廠在計算煉油和化工兩個板塊成本時，可能傾向于多分?jǐn)偨o汽柴油，少分給化工產(chǎn)品。另外在技術(shù)上也可以做到少生產(chǎn)汽柴油，多生產(chǎn)化工產(chǎn)品。
一位中石油高管坦承，行政之手介入后，補貼多少、怎么補常常說不清楚，而煉油這一個環(huán)節(jié)盈虧的“說不清”，還影響到很多后續(xù)問題的討論。譬如在談到如何與國際先進(jìn)企業(yè)對標(biāo)時，中國油企常常以“政策性虧損”為借口，要補上因為價格管控而損失的利潤。但這部分的模糊不清，繼而掩蓋了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理問題和機制問題。
而對發(fā)改委來說，兩次人工干預(yù)都事出有因。最初不及時跟隨國際油價上調(diào)一來是為了CPI好看，二來是為安撫民眾；后來不及時下調(diào)則是為彌補石油企業(yè)虧損。發(fā)改委在宏觀、公眾和企業(yè)之間來回周旋，尋找平衡，結(jié)果卻費力不討好，公眾和油企都反過來批評發(fā)改委沒有保障自己的利益。模擬國際市場的成品油定價機制，初衷是為了在中國石油行業(yè)寡頭壟斷的格局下推進(jìn)油價市場化。但各種“綜合考慮”和人工干預(yù)之下，成品油定價機制扭曲變形，也引發(fā)了油企向政府要補貼的行為。2009年以來情況雖有好轉(zhuǎn)，并無根本變化。
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