8月16日國家發(fā)展改革委發(fā)布《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，從監(jiān)管對象、定價方法、價格信息公布等方面進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行天然氣管道運輸價格管理辦法，同時對天然氣管道運輸成本監(jiān)審做了詳細(xì)的規(guī)定和說明，這意味著天然氣價格市場化邁出至關(guān)重要一步。
國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心劉滿平對此進(jìn)行更好得解讀，從“為什么改”（即天然氣管道運輸定價現(xiàn)狀及問題）——“怎樣改”（即做了哪些改變？）——“改了之后還要做什么”（即改革之后的保障措施）的思路具體分析。
一、為什么改——我國天然氣管道運輸定價現(xiàn)狀及問題
從時間上劃分，我國天然氣管道運輸定價方法可分為兩個階段：
1 1984年以前建設(shè)的天然氣管道運輸運價比照原油的管道運價制定，而原油的管道運價則是參照鐵路運價制定的，其收費標(biāo)準(zhǔn)最早是在1976年由石化部（76）油化財1356號文規(guī)定的。
2 1984年國家實行了“利改稅”、“撥改貸”政策，對天然氣管線實行“新線新價”。“新線新價”是按照原國家計委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》，在滿足行業(yè)財務(wù)基礎(chǔ)收益率12%的前提下反算出來的。國家核定新管道運輸價格主要按照補償成本、合理盈利和有利于市場銷售，同時兼顧用戶承受能力的原則核定。
總體看來，我國天然氣管道運輸定價呈“老線老價、新線新價、一線一價”的特點，管道運輸費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)“按距收費”的原則，采用固定內(nèi)部收益率的形式計算管輸費。這種定價方式基本上屬于政府定價范疇，目前尚未形成一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、符合天然氣管輸特點，反應(yīng)天然氣管輸實際的運價體系，同時，也缺乏合理的管輸運價定價原則、依據(jù)和程序：首先，目前管輸費的制定一直采用與天然氣商品費一起結(jié)算的捆綁式計價方式，僅根據(jù)實際用氣量直接計算天然氣商品費和管輸費，這種方法制定的管輸價格沒有考慮到用戶用氣結(jié)構(gòu)上的特點，不能反映不同用戶對管輸需求上的差異，對所有用戶“一視同仁”，不夠科學(xué)合理。其次，這種定價方法不能實現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對等，在用戶與管輸企業(yè)之間形成了對管輸成本的不公平負(fù)擔(dān)。再次，由于我國管網(wǎng)管理體制復(fù)雜，從干線到用戶終端，還包括省級管網(wǎng)、市管網(wǎng)和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等多個中間環(huán)節(jié)，層層加價。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對天然氣輸配環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管也不到位，核定輸配氣成本普遍偏高。
由于自身存在一些弊病，依靠目前管輸價格制定方法制定的運價水平，企業(yè)與用戶雙方都感到不盡合理，一部分用戶（尤其是大工業(yè)用戶）認(rèn)為價格水平過高，難以承受，而投資企業(yè)則認(rèn)為價格水平并不足以保證企業(yè)取得合理的投資收益；另外，這樣的運價不能反映用戶合理的價格結(jié)構(gòu)，一部分用戶（主要是城市燃?xì)庥脩簦┏惺軆r格能力有余，而另一部分用戶（主要是大工業(yè)用戶）承受價格能力不足。所以，需要對現(xiàn)行天然氣管道運輸定價進(jìn)行修改。
二、怎樣改——天然氣管道運輸價格管理辦法有哪些亮點或特點？
對于新出臺的天然氣管道運輸價格管理辦法具體做了哪些修改，國家發(fā)展改革委也做了具體說明，主要體現(xiàn)在調(diào)整價格監(jiān)管對象、明確新的定價方法、細(xì)化價格成本核定的具體標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整價格公布方式和推行成本公開等5個方面，本文以此為基礎(chǔ)做進(jìn)一步的延伸解讀。
1將管輸價從目前的門站價中分離
將管輸價從目前的門站價中分離，明確了天然氣管道運輸價格的具體性質(zhì)和定價方式。從產(chǎn)業(yè)鏈看，天然氣價格由出廠價、管輸價以及終端銷售價組成，理論上，出廠價和終端銷售價（即氣源和銷售價格）都可以放開由市場競爭定價，而目前我國是將出廠價和管輸價捆綁在一起形成門站價，由中央政府定價；終端銷售價也由政府定價，主要由各省定價，總的特點是“分級、分段政府定價管理”。新出臺的辦法將管輸價從目前的門站價中單獨拿出來，明確規(guī)定由政府定價，由國務(wù)院價格主管部門制定和調(diào)整，意味著當(dāng)前的“分級、分段政府定價管理”方式將向“放開兩頭，管住中間”方式轉(zhuǎn)變。同時也符合有關(guān)改革精神：十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，將政府定價范圍主要限定在重要功用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，而天然氣管道運輸屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。2015年10月國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》提出，加快放開天然氣氣源和銷售價格，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價格。
2調(diào)整價格監(jiān)管對象
調(diào)整價格監(jiān)管對象，實現(xiàn)從“管線路”到“管公司”、“定水平”到“定機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。之前天然氣管道運輸定價是“老線老價、新線新價、一線一價”，以單條天然氣管道為監(jiān)管對象，對每條天然氣管道單獨定價，這種定價方式工作相對復(fù)雜，相對繁瑣。新辦法以管道運輸企業(yè)為監(jiān)管對象，區(qū)分不同企業(yè)定價，實現(xiàn)了從“管線路”到“管公司”的轉(zhuǎn)變。而且按照新辦法規(guī)定，先由國務(wù)院價格主管部門制定管道運價率（元/立方米·千公里），然后由管道運輸企業(yè)根據(jù)本公司管道運價率以及天然氣入口與出口（以城市為單位）的運輸距離，測算確定本公司不同管道的具體運輸價格水平，并形成本公司管道運輸具體價格表。這種機(jī)制改變了原來由政府針對某管線制定具體運價的方式，而是通過建立一個機(jī)制來測算，實現(xiàn)了從“定水平”到“定機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。
3明確新的運輸定價方法
明確新的運輸定價方法，適應(yīng)當(dāng)前我國天然氣管道發(fā)展形勢要求和管理體制。國際上對于天然氣管道運輸這樣的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的定價方法有很多種，例如，價格帽法、固定收益率法、年度服務(wù)總成本法等，每一種辦法有其自身優(yōu)勢和劣勢，與本國或本地區(qū)的天然氣管道發(fā)展?fàn)顩r和管理體制相關(guān)。我國目前天然氣管道與美國等發(fā)達(dá)國家相比，里程上還有很大的差距，急需大力快速發(fā)展，同時，從管理體制上看，長輸管道基本上由一家公司經(jīng)營，而且上中下游業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營。因此，為了保證天然氣管道投資積極性，鼓勵更多資本進(jìn)入，促進(jìn)天然氣管道快速發(fā)展和互聯(lián)互通，同時也為未來的天然氣管網(wǎng)改革和第三方公開準(zhǔn)入創(chuàng)造有利條件。
新辦法規(guī)定，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，在核定準(zhǔn)許成本的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)管管道運輸企業(yè)的準(zhǔn)許收益，確定年度準(zhǔn)許總收入，進(jìn)而核定管道運輸價格，并采用“入口/出口價格法”具體測算管輸服務(wù)定價。而對于呈環(huán)狀結(jié)構(gòu)、難以確定入口與出口距離的輸氣管道，國務(wù)院價格主管部門核定企業(yè)年度準(zhǔn)許總收入后，可根據(jù)實際情況具體確定管道運輸價格形式，實行同網(wǎng)同價，也可按距離或區(qū)域確定價格。這種規(guī)定其實是考慮了像浙江等一些地方的天然氣管網(wǎng)布局特點，比較符合各地實際特點。
4大力推進(jìn)信息公開
大力推進(jìn)信息公開，提高了政府價格監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度。對于壟斷環(huán)節(jié)的政府監(jiān)管，面臨的主要問題是監(jiān)管者與被監(jiān)管者雙方信息不對稱的問題。而信息不對稱可能導(dǎo)致監(jiān)管者“被俘獲”，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)管不到位甚至“黑箱監(jiān)管”等問題。解決信息不對稱的方法無非就是大力推進(jìn)信息公開。為提高政府價格監(jiān)管行為的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，新辦法在推進(jìn)信息公開方面主要采取以下幾條措施：
一是推進(jìn)價格成本信息的公開。細(xì)化天然氣管道運輸價格成本核定的具體標(biāo)準(zhǔn)，對構(gòu)成和影響價格成本變化的主要指標(biāo)，如準(zhǔn)許收益率、負(fù)荷率、職工薪酬、管理費用、銷售費用等均明確了具體核定標(biāo)準(zhǔn)；對不得計入定價成本的費用也作了明確規(guī)定。并要求管道運輸企業(yè)應(yīng)在每年6 月1 日前通過企業(yè)門戶網(wǎng)站或指定平臺公開收入、成本等相關(guān)信息；管道運輸企業(yè)測算確定本公司管道運輸具體價格表后，應(yīng)連同國務(wù)院價格主管部門制定的管道運價率，以及所有入口與出口的名稱、距離等相關(guān)信息，通過企業(yè)門戶網(wǎng)站或指定平臺向社會公開，強化社會監(jiān)督，約束企業(yè)投資造價和運行成本，避免投資浪費和不合理支出。
二是推進(jìn)政府價格定調(diào)價程序的公開，例如，公布新的定價方法、準(zhǔn)許收益率和管道運價率，明確原則上每 3 年校核調(diào)整一次管道運輸價格等，這些規(guī)定將使得未來政府價格監(jiān)管行為更加科學(xué)、規(guī)范和公開透明，企業(yè)和社會更加適應(yīng)。
除此之外，新辦法中還透露出新的信息，存在一些亮點，主要體現(xiàn)在：
明確提出管網(wǎng)財務(wù)獨立，體現(xiàn)未來管網(wǎng)改革方向。新辦法第六條規(guī)定，“經(jīng)營管道運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離。目前生產(chǎn)、運輸、銷售一體化經(jīng)營的企業(yè)暫不能實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)管道運輸業(yè)務(wù)財務(wù)核算獨立。”這樣的規(guī)定透露出未來的天然氣管網(wǎng)改革思路應(yīng)以獨立為主，而不是將目前的管網(wǎng)拆分出來合并成立管網(wǎng)公司的思路。區(qū)分增量和存量管網(wǎng)，區(qū)別對待，實行不同計價方法。新辦法第八條規(guī)定，對新成立企業(yè)投資建設(shè)的管道，制定管道運輸試行價格，運用建設(shè)項目財務(wù)評價的原理，使被監(jiān)管企業(yè)在整個經(jīng)營期內(nèi)（30年）取得合理回報（全投資收益率8%），在未達(dá)產(chǎn)前實行固定收益率的計價方法。可行性研究報告設(shè)計的達(dá)產(chǎn)期后，調(diào)整為按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定管道運輸價格。這種不同計價方法，既充分考慮了新投產(chǎn)管道需要穩(wěn)定收益收回成本的考慮，也兼顧了建設(shè)運營方和下游用氣方的利益。一些具體規(guī)定還符合實際，充分體現(xiàn)出靈活性。例如，新辦法第八條第十條對75%負(fù)荷率的規(guī)定就比較符合實際。據(jù)某燃?xì)饧瘓F(tuán)2014年對全國9家管道運輸企業(yè)的管道平均負(fù)荷率的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，3家高于75%，4家為50%—75%，2家低于50%，9家管道運輸企業(yè)的管道平均負(fù)荷率為75%。再如，新辦法第十四條規(guī)定，管道運輸價格校核調(diào)整過程中，按上述辦法測算的管道運輸價格調(diào)整幅度過大時，國務(wù)院價格主管部門可根據(jù)管道運輸企業(yè)實際運行情況和用戶承受能力等，適當(dāng)降低調(diào)整幅度，避免價格大幅波動。對應(yīng)調(diào)未調(diào)產(chǎn)生的收入差額，分?jǐn)偟轿磥砟甓冗M(jìn)行補償或扣減。這種規(guī)定充分體現(xiàn)新辦法在具體實施過程中，會隨時根據(jù)形勢變化而做出靈活應(yīng)對。
三、改了之后還要做什么——改革之后的保障措施
當(dāng)然，任何改革都不是十全十美的，可能會存在或引發(fā)一些問題，為使新辦法順利實施，還需要做大量的工作加以保障。
（一）加強對天然氣管道運輸成本的評估和預(yù)測分析，強化政府價格主管部門的監(jiān)管作用。在監(jiān)管周期內(nèi)，政府價格主管部門應(yīng)對管道運輸企業(yè)的成本及時監(jiān)審，并與準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收入進(jìn)行比較分析，持續(xù)監(jiān)測管道運輸企業(yè)的固定資產(chǎn)、運營成本、營業(yè)收入等相關(guān)信息，及時會同相關(guān)部門和行業(yè)專家進(jìn)行評估分析工作，同時為下一個監(jiān)管周期的成本初步做出一個預(yù)測分析，以做到心中有數(shù)。
（二）制定一個對管道運輸企業(yè)進(jìn)行有效的激勵和約束機(jī)制。政府價格主管部門應(yīng)激勵管道運輸企業(yè)通過強化管理水平提高運營效率，進(jìn)而促進(jìn)運營成本低于準(zhǔn)許成本，節(jié)約的成本可以在企業(yè)與用戶之間進(jìn)行分享，成本節(jié)約部分的一定比例可留給企業(yè)，并在下一監(jiān)管周期核定價格時予以適當(dāng)考慮。同時，政府價格主管部門應(yīng)會同相關(guān)行業(yè)管理部門制定考核管道運輸企業(yè)運營效率的獎懲機(jī)制，對積極創(chuàng)新、服務(wù)可靠的管道運輸企業(yè)給予適當(dāng)政策獎勵，反之予以懲罰。
（三）強化管道運輸企業(yè)自身降成本的責(zé)任義務(wù)。應(yīng)按照國有企業(yè)分類改革的思路，強調(diào)管道運輸企業(yè)的公益性質(zhì)，強化管道運輸企業(yè)自身降成本的責(zé)任義務(wù)，在每一個監(jiān)管周期結(jié)束后，應(yīng)要求管道運輸企業(yè)提交預(yù)測數(shù)據(jù)與實際發(fā)生數(shù)據(jù)的差異分析報告，并根據(jù)實際情況及核定準(zhǔn)許成本的需要，逐步改變管道運輸企業(yè)現(xiàn)有運營成本費用的核算方法。
（四）靈活確定準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)。準(zhǔn)許收益率的確定事關(guān)管道運輸企業(yè)的生存與發(fā)展，過高、過低都會引發(fā)系列負(fù)面問題。而且準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、天然氣管網(wǎng)發(fā)展情況息息相關(guān)，應(yīng)根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、天然氣管網(wǎng)發(fā)展情況靈活確定準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)。新辦法規(guī)定的準(zhǔn)許收益率是按照管道負(fù)荷率（實際輸氣量除以設(shè)計輸氣能力）不低于75%時取得8%投資回報的原則確定的。從目前掌握的情況看，盡管8%投資回報超過電網(wǎng)，但國內(nèi)管道運輸企業(yè)的投資回報率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過8%的水平，如果按照此水平測算的管道運輸價格，將可能大大低于目前的價格，那么現(xiàn)在的管道運輸企業(yè)將面臨很大的經(jīng)營壓力。這也提醒政府價格部門，未來是否也要對準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)也要及時進(jìn)行分析和評估。
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